近日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕689號，簡稱“689號文”)，謀篇布局下個(gè)五年價(jià)格機(jī)制改革工作。在高質(zhì)量發(fā)展新征程、“雙碳”發(fā)展新命題下，“十四五”價(jià)格改革和電價(jià)機(jī)制面臨哪些新要求，預(yù)期將突破哪些新老問題?本文嘗試在理解文件基礎(chǔ)上，提出見解，以供參考。
高質(zhì)量發(fā)展對價(jià)格改革提出更高要求
價(jià)格改革的目標(biāo)是什么?2015年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕28號)對我國“十三五”時(shí)期價(jià)格機(jī)制改革工作進(jìn)行整體部署，文件開篇就明確了“十三五”價(jià)格改革的主要目標(biāo)：加快完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。此后五年，電價(jià)改革同時(shí)在中發(fā)〔2015〕9號文指導(dǎo)下向市場化方向穩(wěn)步推進(jìn)，取得了豐碩成果。
進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，價(jià)格改革需要解決的，不再是或不全是通過價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效配置資源的“量”的問題，而更需關(guān)注按照價(jià)格機(jī)制配置資源后，實(shí)現(xiàn)以“低成本”換“低碳排”、以“小”資源博“大”產(chǎn)出、以“低”負(fù)擔(dān)換“優(yōu)”服務(wù)的“質(zhì)”的問題。689號文就明確提出，要圍繞實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、提升供給質(zhì)量、保障和改善民生四個(gè)方面，完善市場機(jī)制、確立科學(xué)監(jiān)管、健全調(diào)控手段，更進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格改革。具體而言，競爭性價(jià)格要從2017年“基本放開”和2020年“基本完善”，向2025年“主要由市場決定”形成質(zhì)變;管制價(jià)格要從2017年明確政府定價(jià)范圍和2020年監(jiān)管制度“基本建立”，向2025年科學(xué)定價(jià)機(jī)制“全面確立”實(shí)現(xiàn)飛躍;價(jià)格調(diào)控機(jī)制也要從“基本健全”向“更加健全”大步挺進(jìn)。
豐富環(huán)保電價(jià)內(nèi)涵，政策針對性、適應(yīng)性和有效性將得到強(qiáng)化
合理的電價(jià)機(jī)制可以助力節(jié)能環(huán)保已經(jīng)是業(yè)內(nèi)共識。黨的十八大以來，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，環(huán)保電價(jià)機(jī)制與政策得到持續(xù)完善。中發(fā)〔2015〕28號提出要“逐步使能源價(jià)格充分反映環(huán)境治理成本”;2018年印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號)則進(jìn)一步明確，要“更好發(fā)揮價(jià)格杠桿引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化、促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約、加快綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用”。
2020年9月，我國向世界做出“碳達(dá)峰、碳中和”莊嚴(yán)承諾。在此背景下，689號文則從三方面豐富了環(huán)保電價(jià)的內(nèi)涵。政策針對性上，環(huán)保電價(jià)要更強(qiáng)調(diào)對“碳排放”的治理作用，從針對“兩高一剩”行業(yè)(高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩)的電價(jià)措施，轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍Ω吆哪堋⒏吲欧判袠I(yè)的綠色電價(jià)政策。政策適應(yīng)性上，環(huán)保電價(jià)要與產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策實(shí)現(xiàn)協(xié)同，價(jià)格機(jī)制要緊跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄和前沿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保電價(jià)政策“能用”。政策有效性上，環(huán)保電價(jià)要根據(jù)節(jié)能減排目標(biāo)持續(xù)優(yōu)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，改變“可有可無”、如“毛毛雨”的現(xiàn)狀，進(jìn)而使環(huán)保電價(jià)成為“雙高”企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的決策變量，真正實(shí)現(xiàn)“有用”。
銜接“雙碳”、面向“市場”，新能源價(jià)格機(jī)制有望加速出臺
新能源發(fā)展長期以來備受重視。以2006年出臺《可再生能源法》作為起點(diǎn)，風(fēng)電、光伏經(jīng)歷了附加上調(diào)、補(bǔ)貼退坡、平價(jià)上網(wǎng)等政策變遷，實(shí)現(xiàn)了逐漸“斷奶”并擔(dān)當(dāng)重任。儲能、抽水蓄能等可為系統(tǒng)提供靈活性的新能源，則謀求向市場化方向過渡。不久前公開征求意見的《關(guān)于加快推動(dòng)新型儲能發(fā)展的指導(dǎo)意見》和正式印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號)，紛紛鼓勵(lì)儲能、抽蓄作為獨(dú)立市場主體參與電力市場。
“十四五”時(shí)期的新能源發(fā)展進(jìn)入嶄新階段，有望推動(dòng)相關(guān)政策加速出臺。一方面，風(fēng)電光伏新增裝機(jī)從這一時(shí)期開始不再享受補(bǔ)貼，存量機(jī)組補(bǔ)貼則受合理利用小時(shí)數(shù)影響上限受控，可以說，2020年就是風(fēng)電光伏的“市場化元年”，亟需出臺市場價(jià)格政策給定發(fā)展預(yù)期。另一方面，抽蓄價(jià)格形成機(jī)制的確立則標(biāo)志著靈活性資源將配套有效的市場機(jī)制與過渡性政策，有了“模板”好“繪色”，勢必加快政策成型。在十年“碳達(dá)峰”之路的前五年，設(shè)計(jì)好新能源發(fā)展的電價(jià)機(jī)制已經(jīng)成為必選項(xiàng)而非可選項(xiàng)。689號文短短的一句話“完善風(fēng)電、光伏發(fā)電、抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制，建立新型儲能價(jià)格機(jī)制”，卻積藏著“價(jià)補(bǔ)分離”“市場責(zé)任”“不平衡資金”“容量補(bǔ)償”“分?jǐn)偸鑼?dǎo)”等等不易突破的矛盾與內(nèi)容，五年能突破多少，除了“速度”外，還需在市場中實(shí)踐檢驗(yàn)“質(zhì)量”。
電力上網(wǎng)側(cè)市場化由點(diǎn)及面，高低價(jià)機(jī)組進(jìn)市場問題將取得突破
如我們所知，制定各類電源標(biāo)桿價(jià)格時(shí)，燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)都是一個(gè)重要參考，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)對電源投資有重要引導(dǎo)作用。2019年印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕1658號)將煤電標(biāo)桿價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化機(jī)制，將引導(dǎo)投資的權(quán)力還給市場。煤電的“解綁”，為更進(jìn)一步推進(jìn)電力上網(wǎng)側(cè)市場化改革打牢基礎(chǔ)。此外，2019年國家發(fā)改委還公布了首批三代核電實(shí)行的上網(wǎng)電價(jià)，明確至2021年底止。
從“有序放開”、煤電先行，再到689號文由點(diǎn)及面，提出持續(xù)深化煤電、氣電、水電、核電等上網(wǎng)電價(jià)市場化改革，盡管與新能源進(jìn)市場有所不同——沒有消納一說會(huì)顯得更純粹，但矛盾依然突出。對于氣電、核電等高價(jià)機(jī)組，在能量市場的大部分時(shí)間沒有競爭力，必須解決容量補(bǔ)償問題;對于水電等低價(jià)機(jī)組，既要處理市場中的超額收益，還要應(yīng)對市場外保障類用戶購電成本上漲難題。從最新出臺的抽蓄機(jī)制看，兩部制方式可用于高價(jià)機(jī)組，為容量提供政府定價(jià)過渡期將是備選方式之一。而由電網(wǎng)執(zhí)行政府授權(quán)采購低價(jià)機(jī)組電量，穩(wěn)定平均購電價(jià)后再放行市場，也可能是解決水電進(jìn)市場的可行選擇。
電力銷售側(cè)有序入市、完善階梯電價(jià)，劍指不平衡資金與交叉補(bǔ)貼
“十三五”期間，銷售電價(jià)已呈現(xiàn)出清晰的“雙軌制”特征。2019年年中印發(fā)的《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》(發(fā)改運(yùn)行〔2019〕1105號)明確推進(jìn)經(jīng)營性用戶全部進(jìn)入市場，目錄電價(jià)政策對工商業(yè)逐漸失去定價(jià)力。以北京電力交易中心為例，2020年全年電力直接交易電量占總售電量比重近40%，度電降幅超0.3元。而除目錄電價(jià)以外看不到其他銷售電價(jià)機(jī)制的居民農(nóng)業(yè)等保障性用戶，用電量增速卻更高，近三年用電量占比平均增長超過0.5個(gè)百分點(diǎn)，價(jià)格水平則16年未變。
電價(jià)“雙軌制”運(yùn)行下，不平衡資金和交叉補(bǔ)貼成為兩個(gè)關(guān)鍵問題。為此，689號文提出“有序推動(dòng)經(jīng)營性電力用戶進(jìn)入電力市場，完善居民階梯電價(jià)制度”的舉措。一方面，針對優(yōu)發(fā)優(yōu)購放開比例不對等形成的不平衡資金問題，在“雙碳”?？稍偕l(fā)展前提下，對用戶進(jìn)市場實(shí)施“有序”控制將是優(yōu)先策略。另一方面，無論是中發(fā)〔2015〕28號文還是中發(fā)〔2015〕9號文，對交叉補(bǔ)貼都采用“妥善處理”的寬泛表述，不涉及具體措施，到了“十四五”，完善居民階梯電價(jià)則很可能成為探索解決交叉補(bǔ)貼的一項(xiàng)具有操作性的工作。
電力輸配側(cè)完善機(jī)制、理順結(jié)構(gòu)，“雙碳”可能催生更具適應(yīng)性的輸配電價(jià)體系與機(jī)制
輸配電價(jià)改革作為最先取得階段性進(jìn)展的改革內(nèi)容，早在2017年已形成省級、區(qū)域、跨區(qū)、增量配電的完整定價(jià)體系，至2020年末，監(jiān)審辦法、省級與區(qū)域定價(jià)辦法經(jīng)再次修訂，有力支撐了第二周期(2020-2022年)省級及區(qū)域的監(jiān)審和定價(jià)工作。
689號文提出，進(jìn)一步完善各類輸配電價(jià)形成機(jī)制，加快理順輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)。結(jié)合“雙碳”來看，輸配電價(jià)無論在監(jiān)管趨勢的大面上、價(jià)格體系的結(jié)構(gòu)上還是定價(jià)條款的細(xì)節(jié)上，都有完善和理順的空間。一是監(jiān)管趨勢上，例如英國輸電RIIO-2監(jiān)管政策較首個(gè)周期前相比，更加重視與凈零排放目標(biāo)的銜接，考慮采用更具彈性的價(jià)格監(jiān)管、更主動(dòng)的激勵(lì)政策、更及時(shí)的調(diào)整機(jī)制等支持凈零排放目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這對我國輸配電價(jià)監(jiān)管是否會(huì)有啟示?二是價(jià)格體系上，例如接入工程作為專用性極強(qiáng)的電網(wǎng)投資，按科學(xué)機(jī)制應(yīng)由受益方承擔(dān)投資成本，國際上多采用接入價(jià)方式由電網(wǎng)收取資金代為建設(shè)，但我國采用計(jì)入共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)的方式予以疏導(dǎo)。三是核定條款上，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)會(huì)大量增加以公平接網(wǎng)、提高可靠性為目標(biāo)的輸配電投資，這些投資很少帶來新增負(fù)荷，與核價(jià)中投資的電量約束機(jī)制不相匹配?？茖W(xué)的輸配電價(jià)定價(jià)機(jī)制與合理的輸配電價(jià)水平，是保障電網(wǎng)乃至整個(gè)電力系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基石，特別是在“雙碳”目標(biāo)下，電力輸配側(cè)價(jià)格政策有必要作適應(yīng)性調(diào)整。
“激勵(lì)機(jī)制”“信息系統(tǒng)”一虛一實(shí)，成本監(jiān)審將進(jìn)入新階段
輸配電成本監(jiān)審經(jīng)歷兩個(gè)周期，監(jiān)管方對輸配電業(yè)務(wù)成本情況有了更全面、更清晰的了解，被監(jiān)管方則更明確了進(jìn)一步完善成本管理的主要方向。受諸多因素影響，第二周期成本監(jiān)審時(shí)間較長，其中不容忽視的原因是：針對海量成本信息的監(jiān)審效率，既有賴于監(jiān)管雙方在披露方面的相互信任，還有賴于一套系統(tǒng)、便捷的監(jiān)審工具應(yīng)用。一虛一實(shí)，才相得益彰。
國外成熟市場多采用激勵(lì)與約束相容的機(jī)制把控網(wǎng)絡(luò)企業(yè)報(bào)送的成本信息質(zhì)量。例如，英國燃?xì)馀c電力管制辦公室(Ofgem)施行的信息質(zhì)量激勵(lì)機(jī)制(IQI)，會(huì)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)預(yù)測的網(wǎng)絡(luò)成本與Ofgem判斷的有效網(wǎng)絡(luò)支出之差計(jì)算得分，并按照既定的IQI矩陣形成對應(yīng)的效率激勵(lì)或懲罰。689號文提出要“強(qiáng)化成本監(jiān)審約束作用，逐步引入成本激勵(lì)機(jī)制”，可認(rèn)為，監(jiān)管方已明確激勵(lì)性管制趨勢，嘗試用機(jī)制解決信任問題，這是對監(jiān)管規(guī)律務(wù)虛的成果。在具體實(shí)施上，還需把握好節(jié)奏和程度：過急過重可能加大社會(huì)用能成本負(fù)擔(dān)，過緩過輕則不利于長期可持續(xù)發(fā)展。689號文還提出要“建設(shè)全國統(tǒng)一的成本監(jiān)審調(diào)查信息系統(tǒng)”，是工具層面的一項(xiàng)實(shí)招，目標(biāo)是提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本。當(dāng)然，監(jiān)審系統(tǒng)的建設(shè)除了技術(shù)上的問題，還需要提前解決與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算方式的銜接難題，目前看來，僅以《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度-電網(wǎng)經(jīng)營行業(yè)》(財(cái)會(huì)〔2018〕2號)為指導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
價(jià)內(nèi)按機(jī)制、價(jià)外重規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化電力營商環(huán)境
2020年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的由五部委聯(lián)合制定的《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》(國辦函〔2020〕129號)，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，對公用事業(yè)營造的營商環(huán)境提出了更加嚴(yán)格的要求，2025年要取得明顯成效。具體到供電行業(yè)，既包括對用戶接入工程成本等價(jià)內(nèi)機(jī)制規(guī)范，還包括對工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)收費(fèi)、轉(zhuǎn)供電加價(jià)等價(jià)外收費(fèi)的治理。
689號文要求“認(rèn)真落實(shí)關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見”，“十四五”期間優(yōu)化電力營商環(huán)境的主要思路已然清晰?？煽匾部深A(yù)期的是，以電網(wǎng)企業(yè)為主體，規(guī)范用戶接入工程、清理工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)收費(fèi)等要求，大概率能夠在既定時(shí)間內(nèi)落實(shí)到位。不可控也難預(yù)期的是，以轉(zhuǎn)供電用戶為主體的清理規(guī)范不合理加價(jià)問題，無論在技術(shù)條件上還是監(jiān)督措施上，都難有萬全保障。而如2021年的降成本重點(diǎn)工作中，已將轉(zhuǎn)供電加價(jià)治理作為降低企業(yè)用能成本的重要措施之一，但要在一年時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)出治理成效，道路仍艱難。無論如何，在129號文的具體指引下，未來五年通過搭建和優(yōu)化價(jià)格機(jī)制解決價(jià)內(nèi)問題，通過加大清理規(guī)范力度解決價(jià)外問題，始終是明確且可執(zhí)行的。(張超)
